以“三個(gè)突出”強(qiáng)化政府合同管理工作法治化

劉  菊

肥城市法律顧問(wèn)、中共泰安市委黨校教授

政府合同既包括行政協(xié)議，也包括政府在參與民事活動(dòng)中所形成的協(xié)議、合同。政府合同是法治政府建設(shè)的重要載體，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手?！斗食鞘姓贤芾磙k法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）已經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)，自2024年11月25日起施行。這是肥城市建設(shè)法治政府的又一重大舉措，在規(guī)范政府合同管理，強(qiáng)化合同履行，有效防范政府簽約履約風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政資金的安全和自然資源、公共資源的合法有效利用，提高依法行政水平，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面作用巨大。《辦法》明確了政府合同的定義和類(lèi)型，對(duì)合同主體及職責(zé)、磋商與起草、合法性審查、簽訂和履行、備案歸檔與責(zé)任追究等方面進(jìn)行了規(guī)范，內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出，體現(xiàn)了三大特點(diǎn)。

一、突出了政府合同的全周期管理

合同意義重大。合同是各方當(dāng)事人依法協(xié)商達(dá)成共識(shí)后的文本體現(xiàn)，具有多樣性和復(fù)雜性。事實(shí)上，很難用一個(gè)制式的示范合同文本包攬全部合同。而合同又有其自身的特點(diǎn)、要求，也存在若干風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，一個(gè)符合各方要求且合法有效的“完美”合同的產(chǎn)生是比較復(fù)雜的，需要加強(qiáng)合同管理，以保障合同質(zhì)量。政府合同類(lèi)型多、社會(huì)關(guān)注度高，還有保障國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政資金的安全和自然資源、公共資源的合法有效利用等要求，更需要加強(qiáng)合同管理?！掇k法》從簽約主體、合同文本產(chǎn)生、合同簽訂、合同履行、合同歸檔等政府合同的全過(guò)程全周期進(jìn)行了詳細(xì)而明確的規(guī)定。一是對(duì)政府簽約主體如何簽訂合同進(jìn)行了有效的指引和約束，明確了合同承辦單位磋商與起草階段主要職責(zé)，明確了政府合同一般應(yīng)當(dāng)具備的主要條款，規(guī)定了合同承辦單位起草中的禁止性行為。二是為保證合同的合法性，規(guī)定政府合同實(shí)行合法性審查制度。規(guī)定未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查未通過(guò)的合同，不得簽訂。三是明確了政府合同的簽訂程序及要求。明確了“以市政府作為一方當(dāng)事人的政府合同，要按照有關(guān)決策程序規(guī)定報(bào)送市政府研究審定。以部門(mén)單位作為一方當(dāng)事人的政府合同，應(yīng)當(dāng)按照本部門(mén)、本單位決策程序研究審定”等。四是規(guī)定了政府合同履行中的若干問(wèn)題。包括合同承辦單位要負(fù)責(zé)全面跟蹤合同履行情況，要求政府合同履行過(guò)程中，注意收集整理與履行相關(guān)的一切材料。履行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，須及時(shí)向?qū)Ψ教岢鰰?shū)面質(zhì)詢(xún)并要求對(duì)方答復(fù)。還規(guī)定了合同履行中出現(xiàn)特殊情形的處理及應(yīng)對(duì)措施等。五是明確了合同備案歸檔與責(zé)任追究制度，以保障各項(xiàng)合同管理規(guī)范的貫徹落實(shí)。

二、突出了政府合同的合法性審查

政府合同的底線應(yīng)該是一個(gè)合法的合同。則，政府合同的合法性審查非常重要，合法性審查機(jī)制是有效防范政府簽約履約風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政資金的安全和自然資源、公共資源的合法有效利用，維護(hù)社會(huì)公共利益的重要保障?！掇k法》除了專(zhuān)章明確合法性審查要求外，還在政府合同的磋商、起草、審查、簽訂、履行、爭(zhēng)議解決等各環(huán)節(jié)都適時(shí)建立了政府合同的合法性審查機(jī)制，以切實(shí)防范法律風(fēng)險(xiǎn)。例如在合同訂立磋商談判環(huán)節(jié)就規(guī)定了法律顧問(wèn)參與機(jī)制，要求“涉及重大、疑難或者風(fēng)險(xiǎn)較大的合同，承辦單位應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)法律顧問(wèn)參與磋商談判，并就協(xié)商、議定合同條款情況進(jìn)行記錄，必要時(shí)合同雙方應(yīng)在記錄上簽字確認(rèn)”。再如，在合同承辦單位起草政府合同時(shí)，明確不得“超越法定權(quán)限、違反法定程序訂立合同；違反法定條件、法定程序起草、變更合同”等。

三、突出了以監(jiān)督和責(zé)任追究倒逼政府合同責(zé)任落實(shí)

《辦法》從政府合同的動(dòng)議、磋商與起草、合法性審查、合同簽訂、合同履行、爭(zhēng)議處理、歸檔等全流程中，均明確了各方權(quán)限、監(jiān)督及責(zé)任。例如明確了監(jiān)督條款：“市紀(jì)委監(jiān)委、市財(cái)政局、市審計(jì)局等部門(mén)按照各自職責(zé)，依法加強(qiáng)對(duì)政府合同的監(jiān)督管理”。再如明確了責(zé)任追究條款，規(guī)定了合同承辦單位、相關(guān)單位及工作人員違反本辦法的一些具體情形，并規(guī)定由主管機(jī)關(guān)責(zé)令改正；造成較大經(jīng)濟(jì)損失的，依法追究行政責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。這些責(zé)任條款，能夠有效防預(yù)決策中的沖動(dòng)和“拍腦袋”失誤，防止政府合同簽訂和履行中可能發(fā)生的腐敗，增強(qiáng)了相關(guān)承辦單位和人員的事業(yè)心、責(zé)任心，保障了政府合同簽訂和履行的合法性、有效性，能夠有效促進(jìn)政府在法治軌道上行使政府權(quán)力，充分發(fā)揮法治政府的引領(lǐng)和示范作用。

近年來(lái)，肥城市不斷優(yōu)化法治環(huán)境，提升政府工作法治化水平，及時(shí)跟進(jìn)法治建設(shè)的時(shí)代要求，法治政府建設(shè)水平得到質(zhì)量效益雙提高。《肥城市政府合同管理辦法》的施行，也必將在全方位防范政府合同風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

      相關(guān)文件：肥政發(fā)〔2024〕6號(hào)肥城市人民政府關(guān)于印發(fā)《肥城市政府合同管理辦法》的通知